Die beiden Kammern auf einen Blick
Das Schweizer Parlament ist auf Bundesebene als Bundesversammlung organisiert. Die Bezeichnung umfasst beide Räte und meint keine zusätzliche dritte Kammer. Für den Vergleich ist wichtig, die Aufgaben der Bundesversammlung von den Zuständigkeiten einzelner Kammern zu unterscheiden. Neben der Gesetzgebung gehören weitere verfassungsmässige Aufgaben zum parlamentarischen Auftrag.
Aufbau der Bundesversammlung
Als Bundesparlament nimmt die Bundesversammlung ihre verfassungsmässigen Aufgaben auf Bundesebene wahr. Ihr Auftrag umfasst neben der Gesetzgebung auch Kontrolle, Finanzbeschlüsse und bestimmte Wahlen.
- Die Schweizer Bundesversammlung ist das Bundesparlament; Artikel 148 der Bundesverfassung bezeichnet sie als oberste Gewalt des Bundes, gebunden an die Rechte von Volk und Kantonen.
- Beide Kammern wirken an der Bundesgesetzgebung mit: Ein Bundesgesetz wird von der Bundesversammlung nur verabschiedet, wenn Nationalrat und Ständerat demselben Beschluss zustimmen.
- Zum verfassungsmässigen Auftrag gehört die Oberaufsicht über den Bundesrat, die Bundesverwaltung und die eidgenössischen Gerichte; sie richtet sich auf die Tätigkeit dieser Bundesorgane.
- Bei den Bundesfinanzen setzt die Bundesversammlung den Voranschlag fest und genehmigt die Staatsrechnung; so verbindet sie die Planung öffentlicher Ausgaben mit der nachträglichen Prüfung.
- Zu den Wahlaufgaben der Bundesversammlung zählen die Wahl der Mitglieder des Bundesrats, der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers sowie der Richterinnen und Richter des Bundesgerichts.
Diese Kompetenzen sind in der Bundesverfassung festgelegt; für einzelne Verfahren gelten ergänzende Bestimmungen des Bundesrechts.
Vergleich nach Kriterien
Nationalrat und Ständerat unterscheiden sich nicht nur durch ihre Mitgliederzahl, sondern auch durch die Grundlage ihrer Vertretung. Für den Vergleich zählen deshalb sowohl die Zusammensetzung der beiden Kammern als auch die Frage, wessen Interessen sie im Parlament abbilden. Bei der Gesetzgebung in der Schweiz wirken beide Räte an den Beschlüssen mit. Ihre Rollen lassen sich anhand dieser Kriterien gegenüberstellen, ohne sie als getrennte Parlamente zu behandeln: Gemeinsam bilden sie die Schweizer Bundesversammlung.
Grösse und Zusammensetzung
Der Nationalrat umfasst 200 Mitglieder; der Ständerat besteht aus 46 Mitgliedern. Diese Kammergrössen sind in der Bundesverfassung festgelegt: für den Nationalrat in Artikel 149 und für den Ständerat in Artikel 150 (Bundesverfassung vom 18. April 1999, in Kraft seit 1. Januar 2000).
Die unterschiedliche Mitgliederzahl prägt, wie die Kammern zusammengesetzt sind. Im Nationalrat können die Sitze der Kantone nach Bevölkerungsgrösse abgestuft werden; dadurch schlagen Bevölkerungsunterschiede in der Sitzverteilung unmittelbar durch. Im Ständerat ist die Zahl der Mitglieder je Kanton dagegen nicht proportional zur Einwohnerzahl. Ein Sitz hat dort deshalb ein anderes Gewicht als im Nationalrat: Die kantonale Zugehörigkeit bestimmt die Vertretung, nicht die Grösse der Bevölkerung.
Die beiden Zusammensetzungen setzen somit unterschiedliche Akzente. Der Nationalrat bildet die Bevölkerungsstruktur über eine grössere Zahl von Mandaten ab, während die kleinere Kammer die Kantone als politische Einheiten berücksichtigt. Die Zahlen 200 und 46 bezeichnen dabei die verfassungsrechtlich festgelegte Grösse der Räte, nicht die Zahl der anwesenden Mitglieder bei einer einzelnen Sitzung (Bundesverfassung, Art. 149–150; Fassung von 1999, in Kraft seit 2000).
Vertretung im Parlament
Im Nationalrat steht die Vertretung der Bevölkerung im Vordergrund: Die Sitze werden den Kantonen nach ihrer Einwohnerzahl zugeteilt. Im Ständerat ist dagegen die Kantonsvertretung massgebend. Diese unterschiedlichen Grundlagen erklären, weshalb die Sitzzahl nicht nach demselben Prinzip verteilt wird.
Die Kantone verfügen im Ständerat grundsätzlich über je zwei Sitze; die sechs ehemaligen Halbkantone haben je einen Sitz. Diese Regel ist in Artikel 150 der Bundesverfassung festgehalten (Bundesverfassung vom 18. April 1999, in Kraft seit 1. Januar 2000). Damit zählt im Ständerat die Zugehörigkeit zu einem Kanton stärker als dessen Bevölkerungsgrösse. Ein bevölkerungsreicher Kanton erhält dort nicht automatisch mehr Sitze als ein kleinerer Kanton.
Im Nationalrat führt die bevölkerungsbezogene Verteilung hingegen dazu, dass Kantone mit mehr Einwohnerinnen und Einwohnern mehr Sitze erhalten. Die beiden Prinzipien stehen nebeneinander: Das eine gewichtet die Bevölkerung, das andere die Kantone. So wird in den Räten sowohl die Volksvertretung in der Schweiz als auch die Kantonsvertretung im Parlament berücksichtigt, ohne dass eine Kammer die Verteilungslogik der anderen übernimmt.
Gemeinsame Gesetzgebung
Bei bundesparlamentarischen Entscheidungen haben beide Räte eine eigenständige Rolle. Die folgende Übersicht fasst ihre Grösse, Vertretungsbasis und Mitwirkung an Beschlüssen zusammen; die Zahlen beruhen auf den Artikeln 149 und 150 der Bundesverfassung (vom 18. April 1999, in Kraft seit 1. Januar 2000).
| Kammer oder Ebene | Grösse | Vertretungsbasis | Rolle bei Entscheidungen |
|---|---|---|---|
| Nationalrat | 200 Mitglieder (BV, Art. 149) | Bevölkerung; Sitze der Kantone richten sich nach der Einwohnerzahl | Berät Vorlagen und muss dem Beschluss zustimmen, damit dieser zustande kommt (BV, Art. 156) |
| Ständerat | 46 Mitglieder (BV, Art. 150) | Kantone; grundsätzlich zwei Sitze je Kanton, ein Sitz je ehemaligem Halbkanton (BV, Art. 150) | Berät dieselben Vorlagen und muss dem Beschluss ebenfalls zustimmen (BV, Art. 156) |
| Bundesversammlung | Keine zusätzliche Kammergrösse | Zusammenwirken von Nationalrat und Ständerat | Ein Beschluss benötigt die Zustimmung beider Räte (BV, Art. 156) |
Beide Kammern beraten Gesetzesvorlagen getrennt und können Änderungen beschliessen. Weichen ihre Beschlüsse voneinander ab, wird der noch offene Punkt erneut behandelt, bis beide Räte einer übereinstimmenden Fassung zustimmen. Die Verfassung hält fest, dass Beschlüsse der Bundesversammlung die Zustimmung beider Räte voraussetzen (Bundesverfassung, Art. 156; Fassung von 1999, in Kraft seit 2000). Ein zustimmender Entscheid nur einer Kammer genügt daher nicht für die gemeinsame Verabschiedung.
Diese Gleichberechtigung gilt für die parlamentarische Beschlussfassung, obwohl die Räte unterschiedlich zusammengesetzt sind. Die Zusammenarbeit verbindet die bevölkerungsbezogene Perspektive des Nationalrats mit der kantonalen Perspektive des Ständerats; keine der beiden Kammern kann die erforderliche Zustimmung der anderen ersetzen.
Der Nationalrat
Der Nationalrat ist die Kammer der Volksvertretung im Schweizer Parlament. Seine Zusammensetzung richtet sich nach der Bevölkerung und unterscheidet sich damit von der kantonalen Vertretung im Ständerat. Die Wahlkreise sind die Kantone, doch ihre Sitzzahlen fallen je nach Bevölkerungsgrösse unterschiedlich aus. Wie diese Zuordnung in der Wahlpraxis umgesetzt wird, zeigt sich an den kantonalen Sitzkontingenten und den jeweiligen Wahlverfahren.
Vertretung der Bevölkerung
Im Nationalrat steht die Bevölkerung im Zentrum der Vertretung: Die Mitglieder nehmen ein Mandat für die Stimmberechtigten und die Einwohnerinnen und Einwohner der Schweiz wahr. Die Kantone bilden zwar die Wahlkreise, sind aber nicht gleich stark vertreten. Anders als bei der Kantonsvertretung im Ständerat wird die Zahl der Nationalratssitze grundsätzlich nach der Bevölkerungszahl eines Kantons bemessen.
Das bedeutet: Ein bevölkerungsreicher Kanton erhält mehr Sitze als ein bevölkerungsärmerer. Die Sitzverteilung bildet so die unterschiedliche Grösse der kantonalen Bevölkerungen ab und sorgt dafür, dass die Volksvertretung nicht jedem Kanton unabhängig von seiner Einwohnerzahl dieselbe Zahl an Mitgliedern zuweist. Zugleich gilt eine Mindestvertretung: Jeder Kanton hat Anspruch auf wenigstens einen Sitz, auch wenn seine Bevölkerung für einen weiteren Sitzanteil nicht ausreichen würde.
Diese Kombination aus Bevölkerungsproporz und kantonalem Mindestanspruch prägt die Zusammensetzung des Nationalrats. Der Nationalrat ist deshalb keine gleichmässige Vertretung der Kantone, sondern eine Vertretung der Bevölkerung mit Sitzen, die über kantonale Wahlkreise vergeben werden. Artikel 149 der Bundesverfassung verankert die Mitgliederzahl und die bevölkerungsbezogene Sitzverteilung.
Wahl und Sitzverteilung
Für die Wahl des Nationalrats ist jeder Kanton ein eigener Wahlkreis. Die Sitze werden nach der Bevölkerungszahl auf diese Wahlkreise verteilt; die verfassungsrechtliche Mindestvertretung sichert dabei auch kleineren Kantonen einen Platz. Die konkreten Wahlverfahren unterscheiden sich danach, wie viele Sitze ein Kanton besetzt:
- Der Nationalrat zählt insgesamt 200 Sitze; die Mitglieder werden in den kantonalen Wahlkreisen gewählt, nicht in einem einzigen gesamtschweizerischen Wahlkreis.
- Die Sitzkontingente der Kantone richten sich nach ihrer Bevölkerungszahl. Bevölkerungsverschiebungen können daher die Verteilung zwischen den Kantonen verändern.
- Jeder Kanton erhält mindestens einen Sitz. Diese Garantie gewährleistet, dass auch ein bevölkerungsarmer Kanton im Nationalrat vertreten ist.
- In Kantonen mit mehreren Sitzen gilt grundsätzlich das Verhältniswahlrecht. Die Sitze werden den Listen entsprechend ihrem Stimmenanteil zugeteilt.
- Bei der Verhältniswahl können Wahlberechtigte eine Liste unverändert einreichen oder Namen auf dem Wahlzettel ändern, soweit das kantonale Wahlverfahren dies vorsieht.
- Besetzt ein Kanton nur einen Sitz, kommt das Mehrheitswahlverfahren zur Anwendung. Gewählt ist, wer im Wahlgang die erforderliche Mehrheit erreicht.
Die Kantone organisieren die Wahl innerhalb dieses bundesrechtlichen Rahmens; die Zahl der Sitze entscheidet somit über das anzuwendende Wahlverfahren.
Der Ständerat
Der Ständerat ist die Kammer der Kantonsvertretung in der Schweizer Bundesversammlung. Seine Funktion ergänzt die bevölkerungsbezogene Volksvertretung im Nationalrat durch eine föderale Perspektive. Für die Zusammensetzung und die Wahl gelten verfassungsrechtliche Vorgaben sowie kantonale Regeln. So verbindet das Schweizer Parlament unterschiedliche Formen der demokratischen Vertretung.
Vertretung der Kantone
Der Ständerat bringt die Kantone als Glieder des Bundes in die Bundesversammlung ein. Seine Vertretungsfunktion knüpft damit an die föderale Ordnung der Schweiz an: Politische Anliegen werden nicht allein nach der Grösse der Bevölkerung gewichtet, sondern auch aus Sicht der Kantone beraten.
Das unterscheidet ihn vom Nationalrat, dessen Sitzverteilung die Bevölkerungszahl der Kantone berücksichtigt. Im Ständerat ist die kantonale Zugehörigkeit für die Vertretung massgebend; ein bevölkerungsreicher Kanton erhält deshalb nicht automatisch mehr Gewicht als ein kleinerer. Die beiden Kammern bilden so unterschiedliche Perspektiven auf die politischen Interessen im Bund ab.
Die Mitglieder des Ständerats sind jedoch keine Abgesandten, die an Weisungen einer Kantonsregierung gebunden wären. Artikel 161 Absatz 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 bestimmt, dass die Mitglieder der Bundesversammlung ohne Weisungen stimmen. Sie nehmen ihr Mandat eigenständig wahr und vertreten die Kantone im parlamentarischen Verfahren, ohne dabei rechtlich an einen Auftrag ihrer Kantonsbehörden gebunden zu sein.
Wahl nach kantonalem Recht
Der Ständerat hat 46 Mitglieder. Die Sitzverteilung und die Zuständigkeit der Kantone für das Wahlverfahren sind in Artikel 150 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 festgehalten:
- Die 20 Kantone mit zwei Sitzen entsenden je zwei Mitglieder; zusammen entfallen auf sie 40 Mandate im Ständerat.
- Obwalden, Nidwalden, Basel-Stadt, Basel-Landschaft, Appenzell Ausserrhoden und Appenzell Innerrhoden haben je einen Sitz.
- Artikel 150 Absatz 3 überlässt den Kantonen die Regeln für die Wahl ihrer Ständeratsmitglieder und die Bestimmung der Amtsdauer.
- In den meisten Kantonen gilt die Mehrheitswahl; Jura und Neuenburg wählen nach dem Verhältniswahlverfahren, wie die offiziellen Informationen zu den Wahlen 2023 festhalten.
- Kantonale Vorschriften bestimmen auch Einzelheiten wie Wahltermine und weitere Wahlgänge, weshalb das Verfahren nicht in allen Kantonen gleich abläuft.
Gewählt werden die Mitglieder durch die Stimmberechtigten des jeweiligen Kantons. Für die konkrete Durchführung sind daher neben der Bundesverfassung die geltenden kantonalen Wahlregeln massgebend.
Zusammenarbeit in der Bundesversammlung
Die beiden Räte beraten ihre Geschäfte grundsätzlich getrennt und fassen eigene Beschlüsse. Für die Gesetzgebung in der Schweiz braucht es jedoch die Zustimmung beider Kammern zum gleichen Text. Weichen die Beschlüsse voneinander ab, wird die Vorlage im parlamentarischen Verfahren so lange erneut beraten, bis die Differenzen bereinigt sind oder das Geschäft scheitert. Für bestimmte Aufgaben treten Nationalrat und Ständerat als Vereinigte Bundesversammlung zusammen.
Beratung und Beschlussfassung
Eine Vorlage wird in beiden Räten beraten und erhält in jedem Rat einen eigenen Beschluss. Stimmen diese Beschlüsse nicht überein, beginnt das Verfahren zur Bereinigung der Differenzen.
- Der Rat, der die Vorlage zuerst behandelt, berät den Entwurf und beschliesst über dessen einzelne Bestimmungen sowie über das Geschäft als Ganzes.
- Anschliessend befasst sich der andere Rat mit derselben Vorlage. Er kann dem Beschluss zustimmen, Änderungen beschliessen oder einzelne Bestimmungen anders fassen.
- Bei abweichenden Beschlüssen werden die offenen Punkte zwischen den Räten ausgetauscht; jeder Rat entscheidet erneut über die noch strittigen Bestimmungen.
- Die Vorlage geht für weitere Beratungen zwischen den Kammern hin und her. Dabei beschränkt sich die erneute Beratung auf die verbliebenen Differenzen.
- Bleiben nach den vorgesehenen Beratungsrunden Unterschiede bestehen, tritt eine Einigungskonferenz zusammen. Sie besteht aus gleich vielen Mitgliedern der zuständigen Kommissionen beider Räte.
- Die Einigungskonferenz schlägt einen gemeinsamen Text vor. Stimmen beide Räte diesem zu, folgt die Schlussabstimmung; lehnt ein Rat den Vorschlag ab, ist die Vorlage gescheitert.
In der Schlussabstimmung entscheidet jede Kammer nochmals über den übereinstimmenden Text als Ganzes. Ein Gesetz kann nur zustande kommen, wenn beide Räte ihm zustimmen. Die Zusammenarbeit verbindet damit eigenständige Beratungen mit einer gemeinsamen Beschlussfassung.
Gemeinsame Sitzungen
Für die meisten parlamentarischen Geschäfte beraten und stimmen Nationalrat und Ständerat getrennt ab. Jeder Rat führt seine Sitzung selbst, behandelt Vorlagen in eigener Beratung und hält seine Beschlüsse gesondert fest. Das gilt auch dann, wenn beide Kammern am selben Geschäft arbeiten: Ein gemeinsamer Beschluss entsteht nicht allein dadurch, dass sie denselben Gegenstand beraten. Für bestimmte Aufgaben versammeln sich die Räte dagegen als Vereinigte Bundesversammlung. In dieser Form wählen sie unter anderem die Mitglieder des Bundesrates, die Bundeskanzlerin oder den Bundeskanzler sowie die Bundesrichterinnen und Bundesrichter. Auch die Wahl eines Generals im Kriegsfall gehört zu ihren Aufgaben. Zudem entscheidet die Vereinigte Bundesversammlung über Zuständigkeitskonflikte zwischen den obersten Bundesbehörden und kann Begnadigungen aussprechen. Die gemeinsame Sitzung ändert nicht, wen die beiden Kammern vertreten: Der Nationalrat repräsentiert die Bevölkerung, der Ständerat die Kantone. Diese unterschiedlichen Vertretungsgrundlagen prägen die Zusammensetzung der Schweizer Bundesversammlung, während die Räte bei ihren jeweiligen Aufgaben zusammenwirken.