Was eine Volksabstimmung ist
Eine Volksabstimmung Schweiz bedeutet, dass Stimmberechtigte über eine konkrete politische Vorlage entscheiden. Sie gehört zur direkten Demokratie Schweiz und ergänzt die parlamentarische Arbeit um einen Entscheid an der Urne. Je nach Zuständigkeit betrifft eine Vorlage den Bund, einen Kanton oder eine Gemeinde. Welche Gegenstände zur Abstimmung gelangen und welche Regeln gelten, hängt deshalb auch von der staatlichen Ebene ab.
Entscheid durch die Stimmberechtigten
Bei einer Volksabstimmung geben Stimmberechtigte ihre Stimme zu einer bestimmten Sachfrage ab. Gegenstand ist eine Vorlage, also etwa eine vorgeschlagene Änderung einer Rechtsgrundlage oder eine politische Regelung. Die Abstimmenden erklären mit Ja, dass sie die Vorlage annehmen wollen, oder mit Nein, dass sie sie ablehnen. Der Entscheid bezieht sich damit auf den Inhalt der Frage und nicht darauf, wer ein politisches Amt ausüben soll.
Darin liegt der zentrale Unterschied zu einer Wahl: Bei einer Wahl bestimmen die Stimmberechtigten Personen oder Parteien für ein Amt beziehungsweise ein Parlament. Bei einer Abstimmung beurteilen sie dagegen eine konkrete Vorlage. Bei den eidgenössischen Wahlen wählen sie zum Beispiel die Mitglieder des Nationalrats; bei einer Volksabstimmung beantworten sie eine politische Sachfrage. Beide Formen der Stimmabgabe gehören zu den politischen Rechten, haben aber unterschiedliche Gegenstände.
Das Stimmrecht in der Schweiz ist an die jeweilige staatliche Ebene gebunden. Wer an einer eidgenössischen Abstimmung teilnehmen darf, entscheidet über Vorlagen des Bundes; kantonale und kommunale Abstimmungen betreffen zusätzliche Angelegenheiten des Wohnkantons oder der Wohngemeinde. Auf dem Stimmzettel steht die Frage, über die entschieden wird, sodass die Ja- und Nein-Stimme eindeutig einer Vorlage zugeordnet werden kann. Eine Abstimmung ist somit ein verbindlicher politischer Entscheid der Stimmberechtigten über eine Sachfrage, während eine Wahl die Besetzung politischer Funktionen betrifft.
Abstimmungen auf verschiedenen Ebenen
Bund, Kantone und Gemeinden entscheiden über unterschiedliche öffentliche Aufgaben. Die Bundesverfassung hält in Artikel 136 Absatz 2 fest, dass Stimmberechtigte an eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen über Angelegenheiten des Bundes teilnehmen. Für kantonale und kommunale Angelegenheiten regeln die Kantone die Ausübung der politischen Rechte; dafür ist Artikel 39 Absatz 1 der Bundesverfassung massgeblich.
| Ebene | Zuständigkeit und typische Gegenstände | Rechtsrahmen und Verfahrensregeln |
|---|---|---|
| Bund | Angelegenheiten des Bundes, beispielsweise Bundesrecht sowie nationale Verkehrs- und Sozialpolitik. | Bundesverfassung, Artikel 136 Absatz 2, und Bundesgesetz über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1); die Kantone führen die Abstimmungen vor Ort durch. |
| Kanton | Kantonale Verfassungs- und Gesetzesfragen, etwa kantonales Schul- oder Steuerrecht. | Die jeweilige Kantonsverfassung und das kantonale Recht bestimmen Zuständigkeiten und Abstimmungsregeln; diese unterscheiden sich zwischen den 26 Kantonen. |
| Gemeinde | Örtliche Aufgaben, zum Beispiel kommunale Bau- und Zonenfragen, Gemeindestrassen oder die Wasserversorgung, soweit die Gemeinde dafür zuständig ist. | Massgeblich sind das Recht des Kantons sowie die jeweilige Gemeindeordnung; Umfang und Form kommunaler Abstimmungen sind deshalb nicht überall gleich. |
Die Ebenen unterscheiden sich sowohl durch den Gegenstand als auch durch die Rechtsgrundlage. Während für eidgenössische Abstimmungen ein gemeinsamer bundesrechtlicher Rahmen gilt, bestimmen Kantone die Regeln für ihre eigenen und die kommunalen Angelegenheiten. Eine Gemeinde kann daher nur über Aufgaben abstimmen, die ihr nach kantonalem Recht übertragen sind; dieselbe Frage kann andernorts in die Zuständigkeit des Kantons fallen.
Wie eine Vorlage zur Abstimmung kommt
Auf Bundesebene gelangt eine Vorlage nicht automatisch vors Volk: Die Bundesversammlung verabschiedet viele Erlasse, über die keine Volksabstimmung stattfindet. Eine Abstimmung ist vorgeschrieben, wenn die Bundesverfassung für einen bestimmten Beschluss ein obligatorisches Referendum vorsieht. Bei anderen Erlassen kann ein fakultatives Referendum verlangt werden; erst wenn die nötigen Unterschriften oder Kantonsbegehren fristgerecht zustande kommen, wird darüber abgestimmt. Die beiden Verfahren unterscheiden sich damit vor allem darin, ob die Abstimmung zwingend stattfindet oder von einem Referendumsbegehren abhängt.
Obligatorisches Referendum
Beim obligatorischen Referendum ordnet die Bundesverfassung die Abstimmung an. Die Vorlage kommt unabhängig davon vors Volk, ob jemand Unterschriften sammelt oder ein Kanton ein Begehren stellt. Die zentralen Fälle sind in Artikel 140 der Bundesverfassung festgelegt.
- Änderungen der Bundesverfassung unterstehen zwingend der Abstimmung. Das gilt für eine Totalrevision ebenso wie für eine Teilrevision, bevor die Änderung in Kraft treten kann.
- Der Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit ist obligatorisch zu bestätigen. Als weitere Kategorie nennt die Bundesverfassung den Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft.
- Dringlich erklärte Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage müssen vors Volk, wenn ihre Geltungsdauer ein Jahr übersteigt. Die Vorlage wird innerhalb eines Jahres nach ihrer Verabschiedung zur Abstimmung gebracht.
- Bei diesen Verfassungsgeschäften stimmen nicht nur die Stimmberechtigten als Volk ab; auch die Kantone geben ihre Stimme ab. Das Verfahren verlangt somit das doppelte Mehr.
- Die Bundesversammlung kann ein Geschäft nicht durch den Verzicht auf eine Unterschriftensammlung von der Abstimmung ausnehmen. Ausschlaggebend ist, dass die Vorlage in eine verfassungsrechtlich festgelegte Kategorie fällt.
Damit unterscheidet sich das obligatorische vom fakultativen Referendum: Beim obligatorischen Verfahren ist die Volksabstimmung Teil des vorgeschriebenen Wegs. Ein Referendumsbegehren ist dafür nicht nötig. Die konkrete Einordnung richtet sich nach Inhalt und Rechtsform des Beschlusses; nicht jeder dringliche Erlass ist automatisch obligatorisch. Entscheidend ist bei dringlichen Bundesgesetzen insbesondere, ob eine Verfassungsgrundlage besteht und ob die Geltungsdauer mehr als ein Jahr beträgt. Artikel 140 der Bundesverfassung führt die Fälle auf, in denen die Abstimmung von Verfassungs wegen stattfinden muss. Andere Bundesbeschlüsse gelangen nur dann an die Urne, wenn das fakultative Referendum ergriffen werden kann und die erforderlichen Begehren zustande kommen.
Fakultatives Referendum
Das fakultative Referendum eröffnet einen Weg zur Volksabstimmung, ohne sie für jeden betroffenen Erlass automatisch vorzuschreiben. Bei einem Bundesgesetz beginnt die Frist mit der amtlichen Veröffentlichung des Beschlusses. Artikel 141 der Bundesverfassung regelt, welche Erlasse angefochten werden können und welche Schwellen gelten.
- Nach der Verabschiedung durch die Bundesversammlung wird der Erlass amtlich veröffentlicht. Ab diesem Zeitpunkt läuft für ein Referendum gegen ein Bundesgesetz die Frist von 100 Tagen.
- Innerhalb dieser Frist können 50 000 Stimmberechtigte das Referendum verlangen. Massgebend sind gültige Unterschriften; die Sammlung allein genügt nicht, wenn die erforderliche Zahl bis zum Fristende fehlt.
- Alternativ können acht Kantone ein Referendum verlangen. Dafür braucht es kantonale Begehren; die Schwelle von acht Kantonen steht neben der Möglichkeit, Unterschriften von Stimmberechtigten einzureichen.
- Bei Unterschriften werden die Angaben geprüft und die Stimmberechtigung bestätigt. Die Unterlagen müssen fristgerecht bei der zuständigen Bundesstelle eintreffen, damit das Begehren berücksichtigt werden kann.
- Wird eine der beiden Schwellen rechtzeitig erreicht, findet über den betroffenen Erlass eine Volksabstimmung statt. Kommt kein gültiges Begehren zustande, wird der Erlass nicht aufgrund dieses fakultativen Referendums vors Volk gebracht.
Das Referendumsrecht gilt nicht unterschiedslos für sämtliche Beschlüsse des Bundes. Die Bundesverfassung nennt neben Bundesgesetzen auch bestimmte dringliche Bundesgesetze sowie Bundesbeschlüsse, sofern die Verfassung oder ein Gesetz dies vorsieht. Bei Staatsverträgen ist das fakultative Referendum auf festgelegte Kategorien begrenzt, darunter Verträge von unbefristeter Dauer, die nicht kündbar sind, und solche mit wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen.
Für dringliche Bundesgesetze ist die Unterscheidung nach der Verfassungsgrundlage wichtig: Ein dringliches Gesetz ohne Verfassungsgrundlage, dessen Geltung mehr als ein Jahr dauert, unterliegt dem obligatorischen Referendum. Andere dringliche Bundesgesetze mit einer Geltungsdauer von mehr als einem Jahr können dem fakultativen Referendum unterstehen. Ob eine Abstimmung stattfindet, hängt beim fakultativen Verfahren davon ab, ob das Referendum gültig und fristgerecht zustande kommt. Die gesetzliche Frist beginnt mit der amtlichen Veröffentlichung, nicht erst mit dem Beginn einer Unterschriftensammlung.
Volksinitiative als eigener Weg
Die eidgenössische Volksinitiative eröffnet Stimmberechtigten einen eigenen Weg, eine teilweise oder vollständige Revision der Bundesverfassung vorzuschlagen. Bei einer Teilrevision kann das Begehren als ausgearbeiteter Entwurf mit konkretem Verfassungstext oder als allgemeine Anregung eingereicht werden; eine Initiative auf Totalrevision verlangt eine vollständige Überarbeitung der Verfassung. Für eine eidgenössische Volksinitiative müssen innerhalb von 18 Monaten 100’000 gültige Unterschriften stimmberechtigter Personen zusammenkommen. Damit unterscheidet sich die Initiative grundlegend vom Referendum: Sie zielt darauf, eine Verfassungsänderung anzustossen, während ein Referendum eine bereits beschlossene Vorlage zur Abstimmung bringen kann. Ein Vergleich von Volksinitiative und Referendum verdeutlicht, wie sich diese beiden Instrumente der direkten Demokratie in Ziel und Funktion unterscheiden.
Mehrheiten und Ergebnis
Ob eine Vorlage angenommen ist, richtet sich auf Bundesebene nach der Zahl der gültigen Ja- und Nein-Stimmen. Bei den meisten Vorlagen genügt die Mehrheit der Stimmenden; eine Mindestbeteiligung ist dafür nicht vorgeschrieben. Für bestimmte Vorlagen verlangt die Bundesverfassung zusätzlich die Zustimmung der Kantone. Dieses doppelte Mehr verbindet das landesweite Abstimmungsergebnis mit dem Ergebnis in den Kantonen.
Mehrheit der Stimmenden
Bei einer gewöhnlichen Volksabstimmung auf Bundesebene entscheidet die Mehrheit der gültigen Stimmen. Artikel 142 Absatz 1 der Bundesverfassung bezeichnet dies als Mehrheit der Stimmenden: Die Ja-Stimmen müssen die Nein-Stimmen übertreffen.
- Für die Auszählung zählen gültige Ja- und Nein-Stimmen. Entscheidend ist, welche dieser beiden Stimmenarten häufiger abgegeben wurde.
- Ein Ja gilt als Zustimmung zur Vorlage, ein Nein als Ablehnung. Die Mehrheit wird aus diesen gültigen Stimmen ermittelt, nicht aus der Zahl aller Stimmberechtigten.
- Leere Stimmzettel enthalten weder ein Ja noch ein Nein. Sie fliessen deshalb nicht in die Berechnung der Mehrheit der Stimmenden ein.
- Ungültige Stimmzettel werden ebenfalls nicht als Ja- oder Nein-Stimmen gezählt. Ob ein Stimmzettel gültig ist, richtet sich nach den geltenden Abstimmungsvorschriften.
- Eine Beteiligung von weniger als der Hälfte der Stimmberechtigten macht das Ergebnis auf Bundesebene nicht automatisch ungültig; ein allgemeines Beteiligungsquorum besteht nicht.
Erhält eine Vorlage gleich viele gültige Ja- wie Nein-Stimmen, fehlt ihr die erforderliche Ja-Mehrheit und sie ist abgelehnt. Das gilt auch dann, wenn leere oder ungültige Stimmzettel die Gesamtzahl der eingegangenen Stimmzettel erhöhen.
Doppeltes Mehr bei Verfassungsänderungen
Bei einer Verfassungsänderung im obligatorischen Bundesreferendum ist die einfache Mehrheit allein nicht ausreichend. Nach Artikel 140 und 142 der Bundesverfassung braucht es sowohl eine Mehrheit der landesweit abgegebenen gültigen Stimmen als auch eine Mehrheit der Kantonsstimmen.
| Mehrheit | Berechnungsgrundlage | Erforderliche Zustimmung |
|---|---|---|
| Volksmehr | Gültige Ja- und Nein-Stimmen in der ganzen Schweiz | Mehr Ja- als Nein-Stimmen; leere und ungültige Stimmen zählen nicht mit |
| Ständemehr | 23 gewichtete Kantonsstimmen: 20 Kantone mit je 1 Stimme und 6 ehemalige Halbkantone mit je 0,5 Stimme | Mindestens 12 von 23 Kantonsstimmen |
| Wirkung des doppelten Mehrs | Volksmehr und Ständemehr werden getrennt festgestellt | Beide Mehrheiten müssen erreicht sein; fehlt eine, ist die Vorlage abgelehnt |
Die Kantonsstimme richtet sich nach dem Abstimmungsergebnis im jeweiligen Kanton. Für das Ständemehr werden die Kantone nicht nach ihrer Bevölkerungszahl gewichtet: Ein bevölkerungsreicher Kanton zählt ebenso eine Stimme wie ein kleiner Kanton, während die sechs Kantone mit halber Standesstimme je 0,5 beitragen.
Das obligatorische Referendum mit doppeltem Mehr gilt neben Verfassungsänderungen für den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften. Ebenfalls erfasst sind dringliche Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage, deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt; sie müssen innerhalb eines Jahres nach ihrer Verabschiedung zur Abstimmung gelangen. Die Bundesverfassung unterstellt ausserdem bestimmte Vorlagen zur Totalrevision sowie eine abgelehnte Volksinitiative auf Teilrevision in der Form der allgemeinen Anregung dem obligatorischen Referendum. In diesen Fällen entscheiden Volk und Stände gemeinsam über die Annahme.
Vom Abstimmungssonntag zum Entscheid
Nach dem Ende der Stimmabgabe werden die eingegangenen Stimmzettel in den Gemeinden ausgezählt; die zuständigen Stellen prüfen die Sendungen und Stimmzettel nach den geltenden Verfahrensregeln. Stimmen aus brieflicher Stimmabgabe werden dabei in die Auszählung einbezogen, sofern die Unterlagen fristgerecht eingetroffen sind und die formellen Anforderungen erfüllen. Leere und ungültige Stimmzettel zählen nicht als gültige Ja- oder Nein-Stimmen, weshalb das Ergebnis auf den gültigen Stimmen beruht. Die Gemeinden melden ihre Zahlen an den Kanton, der die kommunalen Resultate zusammenführt, kontrolliert und an die Bundeskanzlei weiterleitet; so entsteht schrittweise das Gesamtergebnis der Volksabstimmung Schweiz. Am Abstimmungssonntag werden zunächst Hochrechnungen und vorläufige Ergebnisse bekannt, während das definitive Ergebnis erst nach der Prüfung der kantonalen Meldungen festgestellt und amtlich veröffentlicht wird. Für die Entscheidung über eine Vorlage ist massgeblich, ob mehr gültige Stimmen auf «Ja» oder auf «Nein» lauten. Überwiegen die Ja-Stimmen, gilt die Vorlage als angenommen; überwiegen die Nein-Stimmen, ist sie abgelehnt. Bei Vorlagen, für die ein doppeltes Mehr vorgeschrieben ist, reicht das Volksmehr allein nicht aus: Zusätzlich muss die Mehrheit der Kantone zustimmen. Dazu gehören Änderungen der Bundesverfassung sowie der Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften. Bei diesen Vorlagen wird das Ständemehr anhand der kantonalen Ergebnisse bestimmt; die Standesstimme eines Kantons richtet sich nach dem Mehr der dort Stimmenden. Die Kantone haben damit eine konkrete Rolle zwischen der lokalen Auszählung und der gesamtschweizerischen Feststellung: Sie bündeln die Resultate ihrer Gemeinden und liefern die geprüften Zahlen für die Beurteilung des Volks- und gegebenenfalls des Ständemehrs. Die Bundeskanzlei publiziert am Abstimmungstag die eingehenden vorläufigen Resultate; die definitive Feststellung erfolgt anschliessend auf Bundesebene und wird amtlich bekannt gemacht. Erst mit dieser Feststellung steht verbindlich fest, ob die Vorlage angenommen oder abgelehnt ist und, falls ein Ständemehr erforderlich war, ob auch diese Bedingung erfüllt wurde.